Ган-эрдэнэ.Б 2015.12.16 | ХМА: Дүүрэг

Нутгийн өөрөө удирдлага ёсны байгууллага захиргааны эрх зүйн харилцааны субъект болох нь

Нутгийн өөрөө удирдлага ёсны байгууллага захиргааны эрх зүйн харилцааны субъект болох нь
Сүхбаатар дүүргийн ИТХ-ын дарга Б.Ган-Эрдэнэ

Дархан-Уул аймагт болсон “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын хөгжил ба эрх зүйн орчны асуудлууд” төвийн бүсийн аймгуудын ИТХ-ын ээлжит чуулга уулзалтын үеэр Сүхбаатар дүүргийн ИТХ-ын дарга Б.Ган-Эрдэнийн танилцуулсан илтгэлийг хүргэж байна.

Манай улс ардчилал, зах зээлийн харилцаанд шилжиж шинэ Үндсэн хууль батлагдсанаар нутгийн удирдлагын тогтолцоог өөрчлөн байгуулах эрх зүйн орчин бүрдсэн юм. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын талаарх Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал нь манай улсын төвлөрсөн удирдлагаас ангижрах гол нөхцөлийг бүрдүүлж өгснөөр орон нутгийн удирдлагын тогтолцоо шинэчлэгдэж ардчилсан нийгэмд иргэн бүр өөрийн амьдарч буй орон нутгийнхаа асуудлыг шийдвэрлэхэд шууд оролцох, мөн төлөөллийн байгууллагаараа дамжуулан төрийн эрх барих, шийдвэр гаргах түвшинд шударга, эрх тэгш, чөлөөтэй оролцох эрх зүйн орчныг бүрдүүлж өгсөн.

      Монгол Улсын шинэ Үндсэн хуулиар нутгийн өөрөө удирдах байгууллага болох Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлыг Үндсэн хуулийн байгууллага болгон баталгаажуулж, Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулиар бүрэн эрхийг нь тусгайлан баталсан.

     Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага буюу Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь иргэдийн амьдралд ихээхэн нөлөөтэй асуудлуудаар хамтын шийдвэр гаргах, иргэдийн дуу хоолойг орон нутгийн бодлого, төсөв, төлөвлөгөөний тэргүүлэх чиглэлд тусгах, тэдгээрийн хэрэгжилтэд хяналт тавих үүргүүдийг хуулиар хүлээсэн бие даасан байгууллага болж бүрэн эрхээ хэрэгжүүлээд 20 гаруй жил өнгөрсөн байна.

     Дээрх хугацаанд бүрэлдэн бий болсон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчин нь “Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг нь хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг өөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн” гэсэн Үндсэн хуулийн заалтын утга агуулгыг бүрэн цогцлоосон байх ёстой ч өнөөгийн байр сууринаас харахад тэр түвшинд хүрсэн хууль эрх зүйн орчин хараахан бүрдээгүй байна.

     Хууль эрх зүйн орчин бүрдээгүй байна гэдгийн үндэслэл нь өнөөгийн дэлхий нийтийн хөгжлийн чиг хандлага, үндсэн хуулийн үзэл баримтлал түүний хүрээнд бүрэлдэн бий болсон эрх зүйн орчин, хурлын байгууллагын практик үйл ажиллагааны төлөвшилтийн явцыг цогц байдлаар авч үзэхэд түүний эрх зүйн орчныг боловсронгуй болгох нь өнгөрсөн цаг үеэс харагдаж байна.

      Эрх зүйн орчин бүрдүүлэхэд төрийн болон орон нутгийн түвшинд өөрийн үйл ажиллагаагаа хангах эрх зүйн хэрэгсэлтэй байх асуудал ордог.

     Монгол Улсын шинэ Үндсэн хуулийн 59 дүгээр зүйлд ”Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” гэж удирдлагын үндсийг тодорхойлсон 57 дугаар зүйлд “Монгол Улсын нутаг дэвсгэр Засаг захиргааны хувьд аймаг, нийслэлд, аймаг нь суманд, сум нь багт, нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд хуваагдана” гэж засаг захиргааны хуваарийг нь,

Мөн “Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг бол хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг, өөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн” гэж байр суурийг нь тодорхойлсон.

Харин Үндсэн хуулийн 62-р зүйлийн 2 дахь заалтад “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээний асуудлыг дээд шатны байгууллага нь шийдвэрлэж үл болно…” гэж заасан. Үүгээр нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь нутаг дэвсгэрийнхээ дотоод амьдрал болон хөгжлийн асуудлыг бие дааж шийдвэрлэдэг байх явдлыг баталгаажуулсан бөгөөд Үндсэн хуулийн энэ заалтаар нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь ард түмний эрх мэдэл, эрх, эрх чөлөөний анхдагч нэгж, талбар учраас түүний халдашгүй байдлыг хамгаалж өгсөн.

      Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага өөрийн эрх хэмжээгээ хэрэгжүүлэхэд ямар эрх зүйн орчин бүрдүүлж тухайн нутаг дэвсгэрт хэрхэн хэрэгжүүлэх баталгааг Үндсэн хуулийн 63 дүгээр зүйлийн 1 дэх заалтад “Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны Хурал эрх хэмжээнийхээ дотор тогтоол…гаргана”; мөн зүйлийн 2 дахь заалтад “…түүнийг тус тусын нутаг дэвсгэрт хүчин төгөлдөр дагаж мөрдөнө” гэж заасан.

     Харин Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 9 дүгээр зүйлд Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь дараах тогтолцоотой байхаар заасан.

1. Аймаг, нийслэлийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал;

2. Сум, дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал;

3. Баг, хорооны иргэдийн Нийтийн Хурал байна. Хурлын хуралдааны чөлөө цагт бүрэн эрхийг нь тэдгээрийн Тэргүүлэгчид хэрэгжүүлнэ гэсэн.

     Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 22 дугаар зүйлийн 3 дахь заалтад 2010 он 10 дугаар сарын 29-ны өдрийн хуулийн өөрчлөн найруулгаар “Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Хурлын дарга, нарийн бичгийн дарга нь орон тооны байна.” гэснээр эдгээр албан тушаалтнууд орон тооны болгож тэргүүлэгчдийг ажлын албатай байхаар хуульчилсан нь нутгийн өөрөө удирдах байгууллагыг бэхжүүлэхэд ихээхэн түлхэц болсон.

Харин 2015 оны 1 дүгээр сарын 23-ны өдрийн хуулийн өөрчлөлтөөр Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуулийн 20.3-д. “Хурлын Тэргүүлэгчид ажлын албатай байх бөгөөд түүний орон тоог Тэргүүлэгчид өөрөө тогтооно.” гэснийг “Хурлын Тэргүүлэгчид ажлын албатай байх бөгөөд түүний орон тоо, цалингийн санг Төсвийн тухай хуулийн 10.1.2-т заасан тухайн жилийн төсвийн хязгаарт багтаан Тэргүүлэгчид өөрөө тогтооно.” гэж өөрчлөн найруулсан нь нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээг хязгаарласан төрөөс төвлөрлийг сааруулах биш төвлөрүүлж байгаа явдал болсон.

      Харин орон нутгийн төсвийн орлогын төрөл ангиллыг нэмэгдүүлэх, нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн амьдралын тулгамдсан асуудлыг шийдвэрлэж, орон нутгийг хөгжүүлэхэд нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчин туйлын хангалтгүй байна. Энэ нь Улсын Их Хурлаар хууль тогтоомжийг батлахдаа хуулийг маш нарийвчлан баталж, санкцуудыг чанга хатуу тогтоож өгдөг байдал юм.

Жишээлбэл: Тамхины хяналтын тухай хуулийн “Хууль тогтоомж зөрчигчдөд хүлээлгэх хариуцлага” гэсэн 13 дугаар зүйлд “.... зөрчсөн бол иргэнийг, хэрэв зөрчил гаргагч нь насанд хүрээгүй бол түүний эцэг, эх, асран хамгаалагч, харгалзан дэмжигчийг 50000 төгрөгөөр торгоно” гэж заасан. Тэгтэл Улаанбаатар хотод Тамхины хяналтын тухай хууль тогтоомж зөрчсөн иргэнийг 50000 төгрөгөөр торгох, хөдөө орон нутагт Баян-Өлгий аймгийн аль нэг сумын иргэнийг 50000 төгрөгөөр торгох нь маш хүнд. Учир нь Алслагдсан бүс нутагт амьжиргааны түвшин ямар билээ.

Хотод ч мөн адил 50000 төгрөгийн торгуулийг шууд төлчих бэлэн мөнгөтэй хүн нь хэд билээ гэдгээ сайн тооцоолох хэрэгтэй байсан. Үүнээс болж хууль тогтоомж хэрэгждэггүй, хэрэгжүүлэхэд бэрхшээлтэй байдаг. Харин Улсын Их Хурал хууль тогтоомжийг батлахдаа торгуулийн санкцийн хэмжээг орон нутаг нь нутгийн өөрөө удирдах байгууллага тогтоон баталж, тэр нь орон нутгийн төсөвт нь ордог байхаар батлах хэрэгтэй. Ингэснээр орон нутаг тулгамдсан асуудлаа иргэдтэйгээ хамтран өөрсдөө шийдвэрлэж, хөгжих боломжтой болно.

     Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагыг хөгжүүлэхэд анхаарах бас нэг чухал асуудал бол иргэдийг нийгмийн амьдралд идэвхтэй оролцуулахад сургах, чиглүүлэх явдал үүсэж байна. 2011 онд батлагдсан Төсвийн тухай хуулиар төсвийнерөнхийлөн захирагч нь орон нутгийн хөгжлийг дэмжих зорилго бүхий Орон нутгийн хөгжлийн сантай байхаар хуульчилсаннь бас нэг дэвшилт гарсан. Өөрөөр хэлбэл иргэд орон нутгийн хөгжлийн сангийн хөрөнгөөр манай хороонд энэ онд ямархөрөнгө оруулалт, хөтөлбөр, төсөл, арга хэмжээ хэрэгжиж байна вэ, бид амьдарч буй орчноо хэрхэн тохижуулах вэ, тэдгээрээс би юу хийж чадах вэ? хэрхэн оролцох вэ? гэсэн асуудлуудыг иргэдийн ухамсарт суулгаж чадсан явдал юм.

     Монгол Улсын Үндсэн хуульд "Монгол Улсын Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь Нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” гэж тодорхойлсон. Үндсэн хуулийн энэхүү заалт нь Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага ИТХ, Төрийн удирдлага болох Засаг даргын үйл ажиллагааны салшгүй нэгдмэл байх эрх зүйн үндэс болж байгаа. Энэ хоёрын тэнцвэр дээр орон нутгийн ажил явж байх учиртай. Гэтэл хууль тогтоомжийн хийдэл, эрх мэдлийн хуваарилалтаас хамаарч зөрчил үүссээр байна.

Жишээлбэл: Засаг дарга сонгуулийн бүрэн эрхийнхээ хугацааны үйл ажиллагааны хөтөлбөр, жил жилийн төсөв, төсвийн гүйцэтгэлийг баталж, хэрэгжилт гүйцэтгэлийг нь хэлэлцэн үнэлэлт дүгнэлт өгч, заалт чиглэл өгдөг. Энэ процессуудын үед Хурал нь Засаг даргадаа илтгэл үзүүлэхгүй огцруулах асуудал гардаг. Үүнийг Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуульд “Сум, дүүргийн Хурал, Засаг даргын хооронд үүссэн маргааныг аймаг, нийслэлийн Хурал, Засаг даргатай зөвшилцөн, аймаг, нийслэлийн Хурал, Засаг даргын хооронд үүссэн маргааныг нутгийн удирдлагын асуудал эрхэлсэн Засгийн газрын гишүүн тус тус шийдвэрлэнэ.” гэсэн.

Практик дээр Хурал Засаг даргаа огцруулахаар шийдвэр гаргачихдаг. Гэтэл зөвшилцөх дээд шатны Засаг дарга, Ерөнхий сайд нь зөвшөөрдөггүй байдлаас болж цаг хугацаа алдаж орон нутгийн ажил гацаанд орж, иргэдийн амьдралд хүндээр тусдаг байдлууд олонтоо тохиолдож байна. 

     Харин хууль тогтоомжууд нь хоорондоо зөрчилдөж байгаа байдлууд олон байна. Жишээлбэл: Нийслэлийн ИргэдийнТөлөөлөгчдийн Хурлын Тэргүүлэгчдийн 2013 оны 2/08 дугаар тогтоолын дагуу замын хөдөлгөөний зохиомол түгжрэлийг бууруулах зорилгоор “Улаанбаатар хотын замын хөдөлгөөний хэт ачааллаас урьдчилан сэргийлэх, иргэдийг нийтийн тээврийн хэрэгслэлээр зорчуулах боломжийг нэмэгдүүлэх зарим арга хэмжээ авах тухай” тогтоолыг баталсан. Үүнийг Шударга өрсөлдөөн, хэрэглэгчийн төлөө газраас Өрсөлдөөний тухай хуулийн 13 дугаар зүйлийн 13.1-т “Хуульд зааснаас бусад тохиолдолд төрийн захиргааны байгууллага, нутгийн өөрөө удирдах болон нутгийн захиргааны байгууллага аж ахуйн аливаа үйл ажиллагаатай холбогдсон зөвшөөрөл, лиценз, эрх олгох, бүртгэл явуулах, төлбөр, хураамж авахыг хориглоно.” гэсэн заалтаар буруутгасан.

Үүнээс үзэхэд нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь бүрэн эрхийнхээ хүрээнд нутаг дэвсгэрийнхээ эдийн засаг, нийгмийн амьдралын тулгамдсан асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэх эрхгүй болж байна. Энэ мэтээр хууль тогтоомжууд нь хоорондоо зөрчилдөж байгаа байдлууд олон байна. Иймд хууль тогтоомжуудыг цэгцэлж нэг мөр болгосноор төвлөрлийг сааруулж, асуудлыг тодорхой болгож шийдсэнээр үйл ажиллагаа нь боловсронгуй болгож нутгийнөөрөө удирдах байгууллагын хөгжил шинэ шатанд гаргах юм.

Дээрх байдлуудыг дүгнээд дараах саналууд дэвшүүлж байна.

1.    Төрөөс төвлөрлийг сааруулах асуудлыг хууль тогтоомжоор дамжуулан орон нутагт шилжүүлэх боломжтой эрх мэдлүүдийг бодлогын түвшинд Улсын Их Хурал шийдвэрлэх

2.    Монгол Улсын Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль, Төсвийн тухай хууль, Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай, Нийслэлийн эрх зүйн байдлын тухай, Төрийн албаны болон бусад хуулиудын хоорондын уялдаа холбоог сайжруулж өөрчлөлт оруулах.

3.    Иргэний оролцооны чиглэлээр иргэдийн боловсролыг дээшлүүлэх, идэвхжүүлэх ажлуудыг үе шаттайгаар зохион байгуулах

4.    Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагуудын практик үйл ажиллагааны төлөвшлийг улсын хэмжээнд нэгтгэн судалж, мэргэшил-арга зүйн удирдлагаар хангах.

5.    Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагыг улс төрийн намын хамаарлаас холдуулж, төлөөлөгчдийн тоог цөөрүүлэн, орон нутагтаа ажиллах эрх зүйн орчныг сайжруулах.

 Анхаарал тавьсанд баярлалаа