Монгол Улсын Их Хурлын гишүүн, доктор Ж. Батсуурь ”Ухаалаг төрд зөв тогтолцоо чухал” гэсэн ерөнхий нэрийн дор”Нутгийн удирдлагын тогтолцоог зүгширүүлэхүй”, “Төрийн тогтолцооны гажигийг засахуй”,   “Улс төрийн тогтолцоо зөв байна уу?” хэмээх 3 цуврал нийтлэл  бичсэний эхний хэсгийг  уншигчиддаа хүргэж байна. 

Миний бие Монголын улс төрийн тогоонд 10 гаруй жил ажиллахдаа 2000 оноос аймгийн Засаг дарга, УИХ-ын гишүүнээр хоёр дахь удаагаа сонгогдлоо.   Энэ хугацаанд   “хүний эрх чөлөө, төрийн эрх мэдэл хоёрыг холбосон тогтолцоо маань зөв байна уу ” гэж өөртөө ахадсан гэмээр асуудлыг үргэлж өөртөө тавьж, нэг ёсондоо энэ асуудлаар далдуурхан “өвчилж” явдаг нэгэн билээ.  Олон жил бодож,  ухаантнуудын хэлсэн ярьсаныг чадах хэрээрээ шүүн тунгаах явцад   Монгол төрийн тогтолцооны оршин хөгжихүйн  гол амин  сүнс нь энэ асуудал гэдэгт улам бүр итгэлтэй болсоор байв.

Өнөөдөр Монголын төр “томрох” биш “ухаажих” ёстой гэсэн бодлогын чиглэлийг төрийн тэргүүн  дэвшүүллээ.  Бодоод байхад тогтолцоо зөв биш бол төр хэрхэн ухаажих билээ дээ. Ингээд олон түмэнтэйгээ санаа бодлоо хууваалцахаар зориг шуулуудав. Би эл цуврал нийтлэлийг  мэргэжлийн судлаачийн хувиар биш, харин улс төрд анхан шатнаас нь эхлээд парламентийн гишүүнээр сонгогдон ажиллах хүртлээ мэрэгшиж ядаж яваа инженер-эдийн засагчийн хувиар тэрлэн хүргэж буйг Эрхэм уншигчид болгооно уу?  

 Төрийн эрх мэдэл, хүний эрх чөлөө хоёрын харилцааг тодорхойлсон тогтолцоог зөвхөн Үндсэн хуулиар зохицуулна. Аливаа төр бол засаглах, захирах, зохицуулах, шаардлагатай бол хүчирхийлэх хууль ёсны эрх бүхий институт.  Харин эрх чөлөө бол юуны өмнө хувь хүний, түүнээс эхтэй иргэний байгууллагуудад \Хэвлэлийн, Иргэний нийгмийн эрх чөлөө гэх мэт\ хамаарах хамгийн эрхэм зүйл. 

Төр, түүний байгууллага, албан тушаалтны хувьд бол бүрэн эрх, чиг үүрэг, хариуцлага гэх мэт нь эрхэм.   Эрх чөлөө бол хувь хүний заяамал шинж, харин төр бол иргэний эрхээс үүссэн  зохиомол институт. Чухам иймээс төрийн бүх эрх мэдэл гагцхүү хүний эрх, эрх чөлөөгөөр хязгаарлагдана. Үүнийг  аль ч улс орон Үндсэн хуулиараа баталгаажуулдаг. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн суурь үзэл санаа нь энэ.

Тэгвэл төрийн  бүх шатны байгууллагын эрх мэдлийн хуваарилалт, түүнийг дагаж үүсдэг бүрэн эрх, чиг үүрэг, хариуцлага, ёс зүй зэрэг хэм хэмжээний зохицуулалтууд бүгд л хүний эрх, эрх чөлөөний хэмжүүрээр хязгаарлагдах учиртай.  Тогтолцоо зөв байхын учир энд буй.

 НУТГИЙН УДИРДЛАГЫН ТОГТОЛЦООГ ЗҮГШИРҮҮЛЭХҮЙ

1.     Монголын нийгмийн улс төрийн тогтолцоо нь төрийн байгууллын тогтолцоо, нутгийн удирдлагын тогтолцоо хэмээх бие даасан атлаа өөр хоорондоо эрх мэдэл, чиг үүргийн  хуваарилалт, зохицуулалтын  босоо, хэвтээ харилцаагаар холбогдсон  хоёр дэд тогтолцооноос бүрдэнэ. Нутгийн иудирдлагын тогтолцоо бол манай нийгмийн улс төрийн тогтолцоооны суурин хэсэг мөн.  Барилга гээд зүйрлэвэл суурь бөх бөгөөд зөв байвал байшин зөв, сайн болж удаан эдэлгээтэй байх нь зүй.  Барилга барихад иж бүрэн зураг төсөв, зөв тооцоо, таарч тохирсон чанартай сайн материал, сайн инженерүүд, барилгачид л чухал. Үүн лугаа нутгийн удирдлагын тогтолцоонд ийм бүрдлүүд зайлшгүй.

 Бидний зүйрлэлээр бол НУТ-ны  зураг төсөв нь Үндсэн хууль, холбогдох хууль тогтоомжийн зохицуулалтууд,  тооцоо нь бол жил бүрийн төлөв, түүний зарцуулалт, тайлагнал, татварын бодлого,  материал нь тухайн орон нутаг, тэнд суурьшин амьдарч буй иргэдийн эрх, эрх чөлөө,  инженер,  барилгачид нь тэнд сонгогдож, томилогдон ажиллаж буй төрийн захиргааны болон үйлчилгээний ажлтнууд,  нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллагын төлөөлөгч, сонгуультнууд юм.  Энэ зүйрлэл жаахан болхи байж болно. Гэхдээ асуудлыг ойлгоход миний хувьд илүү тодорхой мэт санагдсан учраас би ингэлээ. Бас шинжлэх ухааны онол, номонд НУТ-ны бүрдэл төлөвшлийг хэмждэг хүчин зүйлүүдийг тодорхойлсонтой энэ ойролцоогоор тохирч байгааг уншигчид анзаарах биз ээ.

 Манай ангийн эрхэм нөхөр /УИХ-ын гишүүнийх нь хувьд хэлж байна/ доктор Сундуйн Батболд өөрийн эрдмийн бүтээлдээ орон нутгийн байгууллага оршин тогтнож хөгжихөд зайлшгүй шаардлагатай нөөцүүдийг нэрлэсэн нь миний зүйрлэж хэлээд буй бүрдэл хэсгүүдтэй үндсэндээ тохирч байна. Тэрэээр:

• Үндсэн  хуулиар олгогдсон эрх хэмжээ
• Зохицуулалтын нөөц
• Санхүүгийн нөөц
• Улстөрийн нөөц
• Мэргэжлийн нөөц

гэсэн нөөцүүд хэрэгтэй гэжээ. Энэ бол онол, номын нарийвчилсан ангилал.  Энэ асуудлыг сонирхоод үзэж байхад  үүнээс гадна бас олон төрлийн шалгуур үзүүлэлт, шаардлага, ангилалтай тааралдсан. Тэр бүрийг ярих нь миний энэ нийтлэлийн зорилго биш учраас ингээд орхих нь дээр.

 Эндээс миний бие НУТ-ны бүх бүрдэл хэсэг буюу нөөцүүдийг хамгийн үр ашигтай, зохистой хөгжих бололцоог хангасан бодлого, менежменттэй төрийг ухаантай төр, энэ бүх нөөцийг өөрийнхөө төлөө, орон нутгийнхаа хөгжлийн төлөө хамгийн  үр нөлөөтэй, зөв ашиглах чадавхитай, бодит эрх мэдэлтэй, хариуцлагатай, идэвхтэй, оролцоотой иргэдийн  баталгаатай эрх чөлөөг ухаалаг эрх чөлөө гэж  ойлгоод төр ухаантай байна уу? эрх чөлөө ухаалаг байна уу? гэдэг асуултанд хариулахыг оролдож байна.  Асуултын хариулт  бүхэлдээ эерэг гарч чадахгүй байгаа юм. Эхлээд хариулт яаж гарч буйг харцгаая.

      Нэг. Үндсэн хуулиар олгогдсон  эрх хэмжээ,  зохицуулалт болж байна уу? Өөрөөр хэлбэл, НУТ-ны зураг төсөл хэр зөв хийгдсэн бэ?

Шуудхан хэлэхэд Үндсэн хуулиар тодорхойлсон нутгийн удирдлагын тогтолцоог бид  амьдрал дээр хэрэгжүүлж чадсангүй. Өөрөөр хэлбэл, зураг төсөв, бодлого нь бүхэлдээ буруу гараагүй, онцлогоо харгалзсан, олон улсын жишгээс ялгаатай зарим зохицуулалт буй. Эндээс нэгд, бид зөв нь тодорхой, огт  эргэлзэх юмгүй, маргаангүй заалт, үзэл санааг хэрэгжүүлж чадаагүй. Хоёрт, манай онцлогийг тусгасан   зөв бурууг нь  эцэслэн шалгаж, хэрэгжүүлэх боломжийг шахваж амжаагүй байгаа тийм зохицуулалтыг ялгаж салгаж тодорхой хандах хэрэгтэй гэж үзэж байна.

  Эхлээд эргэлзээгүй хэрэгжүүлэх ёстой үзэл баримтлалын тухай ярья. Энэ бол  Үндсэн хуульд байгаа: “Аймаг сум хоёрыг “хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг, өөрийн удидлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор болгоно”, “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага тухайн нутаг дэвсгэрийнхээ хэмжээний эдийн засаг, нийгмийн асуудлыг бие даан шийдвэрлэнэ” гэсэн /58,62 дугаар зүйл/ үзэл баримтлалын шинжтэй зохицуулалт.

Энд юу нь буруу, болохгүй байгааг хэн ч тогтоогоогүй. Харин энэ заалт хэрэгжээгүй байгааг бүгд мэднэ. Үндсэн хуулийн энэ үзэл баримтлал буруугуй гэдэг нь Нутгийн өөрөө удирдах  ёсны Европын болон даян дэлхийн харти, “Нутгийн өөрөө удирдах ёсны тухай Монгол Улсын тунхаг бичиг”-т  байгаа нутгийн өөрөө удирдах ёсны тодорхойлолтуудтай манай Үндсэн хуулийн тодорхойлолт яв цав нийцэж буйгаас бас харагдана. Ардын багш, хөдөлмөрийн баатар Б.Чимид гуйгаас эхлээд Я.Долгоржав, Су. Батболд, С.Нармандах нарын мэргэжлийн олон судлаачийн санал үүнтэй нийлдэг.

Тэгэхлээр энэ заалт хэрэгжээгүйд гол учир байна.  Шалтгаан нь бас тодорхой мэт. Юуны өмнө энэ заалтыг хэрэгжүүлэхээр гаргасан хууль, шийдвэрүүд дутуу,  муу зарим талаар Үндсэн хуулийнхаа үзэл баримтлалаас зөрж гарсантай холбоотой.  Би энд нэг л гол  хуулийн тухай саналаа хэлье. Нутгийн удирдлагыг бие даасан тогтолцоо болгон хөгжүүлэхэд төвлөрлийг сааруулах бодлого амин сүнс нь. Гэтэл төвлөрөл саараагүй, харин ч эргэж төвлөрүүлэх бодлого явсан, одоо ч хэвээрээ байна.

2003 оноос Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн тухай хууль хэрэгжиж эхэлснээр төвлөрөл гаарч, нутгийн удирдлагын тогтолцоо дампуурч эхэлсэн. Одоо төсвийн тухай хуулиар зарим нэг залруулга хийсэн ч  үндсэн том алдаа огт засагдаагүй байна.  Үүнийг концепцийнх нь хэмжээнд эргэн харж өөрчлөхгүйгээр  нутгийн удирдлагад буй болсон хүнд байдал илааршихгүй. Хөрөнгө, хүн хоёрынхоо талаар ямар ч эрх мэдэлгүй нутгийн удирдлагын байгууллага бол нэрийн төдий зүйл. Энэ талаар Б.Чимид багшийн халаглаж бичсэнээс илүүг хэлэх шаардлагагүй хэмээн бодно. Орон нутаг, түүний удирдлагын төлөв байдлын талаар ардын багш маань  “... орлого, зарлагын төсвийн эрхийг төв засаг булаан төвлөрүүлж, улс төрийн эрхийг нь намууд боймлоод байхаар .... аймаг сумын хурал, захирагааныхан хааяа хуралдаж, “бүтээгдэхүүн нийлүүлэх гэрээ”, “үр дүнгийн гэрээ” сэлтийг байгуулах, түүнийгээ сар улирлаар дүгнэх гэж тэвэр тэвэр цаас үйлдвэрлэсээр өдөр хоног элээнэ” хэмэн халаглажээ. /Б.Чимид. Өнөөгийн улс төр хуульчийн нүдээр.УБ.. 2006 он, 106 дах тал/

Одоо монголын онцлогоос үүдэлтэй гэж ярьдаг, олон улсын жишигт бас байдаг, бид хэрэгжүүлэх гэж оролдож, байнга будилж, тэрнээс болж маргаж, Үндсэн хуулийг өөрчлөх  эсэх тухай ярианд хүрдэг нэг заалт, зохицуулалтын  тухай саналаа хэлье.  Тэр заалт бол “Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ”/Үндсэн хуулийн 58.2/ гэсэн  үзэл баримтлалын шинжтэй зохицуулалт.  Энэ бол гайхаад байх зүйл биш. Олон улсын прагтикт хэрэглэгддэг концепци. Харин яаж хослуулан хэрэгжүүлэх вэ? гэдэгт асуудлын гол буй.                                        

Одоогийн Үндсэн хуульд яаж хослуулахыг нэлээд тодорхой зохицуулж өгсөн ч хэрэгжихдээ олон бэрхшээл дагуулаад байна.  Зохицуулалтаа харья. Үндсэн хуульд:  “Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрт төрийн удирдлагыг тухайн аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны Засаг дарга хэрэгжүүлнэ.\60.1\ “Засаг даргыг тухайн аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны Хурлаас нэр дэвшүүлж, аймаг, нийслэлийн Засаг даргыг Ерөнхий сайд; сум, дүүргийн Засаг даргыг харьяалах аймаг, нийслэлийн Засаг дарга; баг, хорооны Засаг даргыг харьяалах сум, дүүргийн Засаг дарга тус тус дөрвөн жилийн хугацаагаар томилно.” /\/60.2/ , “Ерөнхий сайд буюу дээд шатны нэгжийн Засаг дарга доод шатныхаа нэгжийн Засаг даргад нэр дэвшигчийг томилохоос татгалзвал энэ зүйлийн 2 дахь хэсэгт заасан журмаар дахин нэр дэвшүүлж томилтол өмнөх Засаг дарга бүрэн эрхээ хэвээр хадгална”. /60.3/  Энэ гурван зохицуулалтаас гадна бусад тодорхой заалтууд буй. Гэхдээ гол асуудал энэ заалтуудын  тухайд яригддаг учраас арай тодруулж үзье.                                                                                                                                               

Үндсэн хуулийн энэ заалтууд манайд яаж хэрэгжиж буйг тодруулахын тулд гурван асуултанд хариулах ёстой. Эхнийх нь, Монгол Улсын нутгийн удирдлагын тогтолцоонд нутгийн өөрөө удирдах ёс яаж хэрэгжиж байна вэ?  Хоёр дахь нь нутгийн удирдлагад төрийн удирдлага хэр хэрэгжиж байгаа вэ? Гурав дахь асуулт нь  нутгийн уирдлагад төрийн удирдлага нутгийн өөрөө удирдах ёстой хэр зөв хослон хэрэгжиж байна вэ? 

Судалгаанаас үзсэн ч, өнгөрсөн туршлага, бодит амѳтолцооны зохицуулалтын нөөцөд хамаарах хуулийн өөр нэг заалт бол Засаг дарга Хурлын шийдвэрт хориг тавих эрх мөн. Хэдийгээр хурал хоригийг хүлээж аваагүй, засаг дарга өөрөө хурлын шийдвэрийг зөвшөөрөхгүй тохиолдолд огцорч болох тухай заалт бий боловч өнөөгийн манай практикаас үзэхэд хуралд үзүүлэх  улс төрийн нөлөө асар их гэдгийг бодолцох ёстой. Түүнчлэн Засаг дарга Захиргааны хариуцлагын тухай хуулиар засаг даргад олгогдсон эрх хэмжээ нь түүнийг өөрөө удирдах байгууллагаас томилдог гүйцэтгэх удирдлагаас ялгаатай болохыг  тодорхой харуулна. Тэгэхлээр  нутгийн удирдлагын тогтолцооны гүйцэтгэх удирдлагыг Засаг дарга хэрэгжүүлэхтэй холбогдсон зохицуулалтын механизмыг боловсронгуй болгох шаардлага энд бас байна.

    Нутгийн удирдлагын тогтолцооны хөгжил, ялангуяа өөрөө удирдах ёсны хэрэгжилт ардчилалтай салшгүй холбоотой.  Юуны өмнө шууд ардчиллын аргыг аль болохоор өргөн хэрэглэхийг эрмэлздэг. Оршин суугчид асуудлыг шууд өөрсдөө хэлэлцэх, шийдвэрлэх боломж бүхий газар бүрт, асуудал бүрт эл боломжийг ашиглана. Шууд ардчиллын аргыг хэрэгжүүлэх боломжгүй, төлөөллийн байгууллагаар шийдвэр гаргах үед ч олон нийтийг аль болох өргөн оролцуулан санал авах, хэлэлцүүлэг хийх зэрэг аргыг хэрэглэдэг. Ялангуяа мэдээлэл, холбооны технологи амьдралд өргөн хэрэглэгдэж буй өнөө үед олон нийттэй зөвлөлдөх эл аргыг өргөн хэрэглэх боломж нээлттэй байгаа юм.  Сүүлийн жилүүдэд Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн санаачилгаар “Шууд ардчилал”-ыг хөгжүүлэх үйл ажиллагаа эрчимтэй өрнөж байгаа  ч манайд эрх зүйн бие даасан  зохицуулалт дутмаг байгааг тэмдэглэе.

  Санхүүгийн нөөцийн хувьд аль ч орны хувьд нутгийн удирдлагын тогтолцоонд, ялангуяа, өөрөө удирдах ёсны байгууллагад хамгийн хүнд асуудал байдаг. Орон нутгийн өөрөө удирдах ёсны эдийн засгийн үндсийг бүрдүүлдэг чухал зүйл бол орон нутгийн өмч юм. Төрийн өмчийн тухай Монгол Улсын хуулийн 9 дүгээр бүлэг бүхэлдээ орон нутгийн өмчийн эрхийг тодорхойлсон байна. Хуулиар Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд өмчийн  тодорхой эрхүүдийг олгож орон нутгийн өмчийн өмчлөгч байхаар заасан боловч зарим эргэлзээтэй заалт бий.

Тухайлбал,  өмчийг “захиран зарцуулах” эрх Засаг даргад байх бөгөөд Хурал түүнд нь хяналт тавих эрхтэй. Тиймээс ч өмчийн газар нь Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд бус Засаг даргад харьяалагддаг агентлаг хэлбэртэй байна. Энэ нь Иргэдийн Төлөөлгчдийн Хурал орон нутгийн өмчийн өмчлөгч байна гэсэн зарчим хэрэгжих боломжийг хэрэг дээрээ хязгаарлаж байгаа юм. Сум орон нутгийн эдийн засаг, санхүүгийн нөөцийг бүрдүүлэх хоёр дахь эх булаг бол албан татвар, төлбөр, хураамж юм. Түүнийг Монгол Улсын Татварын ерөнхий хуульд 14 төрлийн татвар, төлбөр, хураамжаар зүйлчлэн тодорхойлсон буй.

 Тэдгээрийн дотроос аймаг, нийслэлийн Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал агнуурын нөөц ашигласны, газрын болон мод түлээ ашигласны төлбөрөөс бусад татварын хувь хэмжээг Улсын Их Хурлаас баталсан хязгаарт багтаан тогтоох эрхтэй.  Энэ хуулийн дагуу дурьдсан эх үүсвэрээс бүрдүүлсэн санхүүжилт ихэнх аймагт орон нутгтийн  төсвийн өчүүхэн хэсгийг бүрдүүлдэг учраас  нутгийн удирдлагын тогтолцооны санхүүгийн нөөцийн баталгаа болж чадахгүй байна. 

 Монголын нутгийн удирдлагын тогтолцоонд  төв засаг төр юу хариуцах,  нутгийн удирдлагын байгууллагууд юу хариуцахыг нарийвчлах зайлшгүй шаардлага бий. Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулиар  аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг даргад олгосон нийтлэг бүрэн эрх 44, аймаг, нийслэлийн Засаг даргад олгосон 14, сум дүүргийн засаг даргад олгосон бүрэн эрх 8 байдаг бол багийн Засаг даргын хувьд тодорхой 20 чиг үүрэг тодорхойлсон. 

Үүнээс гадна аль аль нь хуулинд заасан бусад бүрэн  эрхийг хэрэгжүүлэхээр тусгагджээ. Шат шатны Засаг дарга нарт  олгосон бүрэн эрхэд дүн шинжилгэээ хийж үзэхэд ижилхэн бүрэн эрх олон байгаа нь хариуцлагыг бүрхэгдүүлэх, хамгийн гол нь дээд шатны удирдлагаас доод шатны эрх хэмжээний асуудалд үзэмжээрээ оролцох боломm>/Өөрийн хөтөлбөр гэж байхгүй/ тухайн орон нутагт хэрэгжүүлэх үүрэг хүлээнэ.

ИТХ-ын гол үүрэг нь Засаг даргын үйл ажиллагаанд хяналт тавихад оршино. Шийдэх асуудал нь орон нутагт Гүйцэтгэх удирдлагын зэрэгцсэн бүтэц буй болж нэмэлт зохицуулалт шаардана. Бас улсын болон орон нутгийн төсөв их тодорхой заагтай, уялдсан байхаас эхлээд зохицуулах асуудлууд цөөнгүй үүснэ. Сайн тал нь Нутгийн удирдлага, өөрөө удирдах ёсны сонгодог зарчмууд илүү тодорхой хэрэгжих боломж бүрдэнэ.

            Нутгийн удирдлагын тогтолцоонд төрийн удирдлагыг нутгийн өөрөө удирдах ёстой хослуулж хэрэгжүүлэх Үндсэн хуулийн үзэл бармтлалын хүрээнд үүссэн тулгамдсан асуудлыг шийдвэрлэхэд онол, зарчмын хувьд  энд дурьдсан аль ч хувилбарыг сонгож болно.  Алийг нь ч сонгож  ажил хэрэг өрнөлөө гэхэд  дараахь хэдэн зарчхмыг тууштай  баримтлах учиртай. Үүнд:

• Аль ч тохиолдолд улс төржүүлсэн хандлагаас эрс зайлсхийх ёстой. Эс тэгвээс эргээд бантан хутгаж, улс төрийн ардчилсан тогтолцоо, төрийн байгууламжийн нэгдмэл шинжийнхээ суурийг ганхуулна.
• Монгол Улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл, унитари улс гэсэн Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалыг чанд баримталж, “аймаг улс”-уудаас бүтсэн холбооны улс шиг хандлага руу түлхсэн аливаа санаанаас тууштай сэрэмжлэх ёстой.
• Эрдэмтэн мэргэдийн санал, судалгааны цогц мэдээлэлд тулгуурлахгүйгээр улс төрчдийн “би бүхнийг мэднэ” гэсэн гэнэн, ойворгон сэтгэлгээгэр хандаж хэрхэвч болохгүй.
• Монгол Улсын нэгдмэл төр ардчилсан, бас ухаантай байхын тулд  иргэн бүрдээ ухаалаг эрх чөлөөтэй амьдрах, хүн хөгжих, ажиллах нөхцлийг нь бүрдүүлэхэд  чиглэсэн бодлогын зарчим баримтлах учиртай.  Төрийн бүх эрх мэдэл зөвхөн иргэний эрхээс эх сурвалжтай, түүгээр хязгаарлагддаг ардчиллын суурь зарчмыг зөрчиж үл болно. Өөрөөр хэлбэл, иргэдийнхээ оролцоог дээд зэргээр хангах ёстой.  Энд иргэний эрх зүйн боловсрол, соёл, чадавхи их чухал. 
• Эрх зүйн шинэтгэлийн концепцийн хувьд төр хуулийг ёсчилон биелүүлдэг,  иргэний нийгэм хуулийн хүрээнд ажилладаг, иргэн хуулиар хориглоогүйг хийх боломжтой  байх түгээмэл зарчмаас гажихгүй байх нь чухал. Амьдрал дээр хуулиар хориглоогүй юм үй түмээр байдаг, тэр бүрийг хуулиар  хориглож ч болохгүй. Тэгэхээр  иргэний энэ  эрх чөлөө ухаалаг байхгүй бол  төр мянга ухаантай байгаад нэмэргүйг бас бодолцох л зүйл.

Хоёр. Нутгийн удирдлагын захицуулалт, санхүүгийн нөөц  буюу тогтолцооны “хийц” хэр зөв төлөвшин хөгжиж байна вэ?     

Дэлхий нийтийн жишгээр бол аль ч улсын нутгийн удирдлагын тогтолцоо нь  бүтцийн хувьд   иргэд – зөвлөл – гүйцэтгэх удирдлага  гурвалсан  холбоог илэрхийлдэг.  Энд иргэдийн цаана эрх, эрх чөлөө, зөвлөлийн цаанатөлөөлөл,  гүйцэтгэх удирдлагын цаана эрх мэдлийн хуваарь, хариуцлага гэсэн  зохицуулалтын механизм үйлчилдэг байна. Манайд ч гэсэн өнгөц харахад  хэлбэр талаасаа нутгийн удирдлагын тогтолцоо энэ ерөнхий загварт нийцэж байгаа мэт үзэгдэнэ.

Монгол Улсад нутгийн өөрөө удирдах ёс төрийн удидлагатай хосолсон хэлбэрээр ч гэсэн бүрэн хэмжээгээр хэрэгжихгүй байгаагийн  гол шалтгаан юунд байна вэ?  Мэдээжээр хуульд зарим нэг нарийвчлах зүйл бий. Гол шалтгаан нь бас л улс төржүүлэх “өвчин”, төвлөрүүлэх хүсэл хоёртой холбоотой гэхээр байгаа юм. 

Эхлээд хууль, эрх зүйн орчинд юу байгааг үзье. Баг, хорооныхоос бусад бүх шатны Засаг даргыг засаг төрийн төлөөлөгч мөн гэх нь  нутгийн өөрөө удирдах ёсны сонгодог жишгээс сондгойдуу зохицуулалт. Тэр тусмаа ИТХ-ууд  Засаг даргыг томилохгүй, чөлөөлөхгүй, зөвхөн нэр дэвшүүлнэ. Огцруулах санал гаргана.   Эрх зүйн хувьд дахин нэр дэвшүүлэхэд хурлын саналыг Ерөнхий сайд, дээд шатны Засаг дарга заавал томилох үүрэгтэй.

Гэвч улстөрийн намуудын оролцоо, томилох эрх бүхий этгээдийн байр суурь зэргээс үүдэн эл заалт дур хүслийн зүйл болж хувирсан. Гэтэл Засаг дарга өөрөө өргөдөл гаргасан тохиолдолд Ерөнхий сайд, дээд шатны засаг дарга нар тухайн шатны  хурлын оролцоогүйгээр түүнийг чөлөөлөх боломжтой.    /Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 32.1/

 Цэгцлээд бодоход, нутгийн удирдлагын тогтолцооны нэг гол субьект буюу гүйцэтгэх удирдлагыг томилох, чөлөөлөх,  хариуцлага тооцоход нөгөө хоёр субьект болох иргэн, ИТХ-ын оролцоо бараг үгүй, хэлбэрийн төдий болж,    эцсийн томилгоо хийх эрх  хэний гарт байгаагаас л бүх зүйл хамаарч байна.   Энд эрх зүйн шинжтэй зохицуулалтын нөөц  дутмаг байгааг хүлээн зөвшөөрч Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуульд нутгийн удирдлагын тогтолцоон дахь  гүйцэтгэх удирдлагын бүрэн эрх, үйл ажиллагааг оновчтой болгох зорилгоор  улс төрийн нөлөөллийг хязгаарласан, иргэд, хурлын оролцоог нэмэгдүүлсэн өөрчлөлт оруулах шаардлагатай.

 Нутгийн удирдлагын тогтолцооны зохицуулалтын нөөцөд хамаарах хуулийн өөр нэг заалт бол Засаг дарга Хурлын шийдвэрт хориг тавих эрх мөн. Хэдийгээр хурал хоригийг хүлээж аваагүй, засаг дарга өөрөө хурлын шийдвэрийг зөвшөөрөхгүй тохиолдолд огцорч болох тухай заалт бий боловч өнөөгийн манай практикаас үзэхэд хуралд үзүүлэх  улс төрийн нөлөө асар их гэдгийг бодолцох ёстой. Түүнчлэн Засаг дарга Захиргааны хариуцлагын тухай хуулиар засаг даргад олгогдсон эрх хэмжээ нь түүнийг өөрөө удирдах байгууллагаас томилдог гүйцэтгэх удирдлагаас ялгаатай болохыг  тодорхой харуулна. Тэгэхлээр  нутгийн удирдлагын тогтолцооны гүйцэтгэх удирдлагыг Засаг дарга хэрэгжүүлэхтэй холбогдсон зохицуулалтын механизмыг боловсронгуй болгох шаардлага энд бас байна.

    Нутгийн удирдлагын тогтолцооны хөгжил, ялангуяа өөрөө удирдах ёсны хэрэгжилт ардчилалтай салшгүй холбоотой.  Юуны өмнө шууд ардчиллын аргыг аль болохоор өргөн хэрэглэхийг эрмэлздэг. Оршин суугчид асуудлыг шууд өөрсдөө хэлэлцэх, шийдвэрлэх боломж бүхий газар бүрт, асуудал бүрт эл боломжийг ашиглана. Шууд ардчиллын аргыг хэрэгжүүлэх боломжгүй, төлөөллийн байгууллагаар шийдвэр гаргах үед ч олон нийтийг аль болох өргөн оролцуулан санал авах, хэлэлцүүлэг хийх зэрэг аргыг хэрэглэдэг. Ялангуяа мэдээлэл, холбооны технологи амьдралд өргөн хэрэглэгдэж буй өнөө үед олон нийттэй зөвлөлдөх эл аргыг өргөн хэрэглэх боломж нээлттэй байгаа юм.  Сүүлийн жилүүдэд Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн санаачилгаар “Шууд ардчилал”-ыг хөгжүүлэх үйл ажиллагаа эрчимтэй өрнөж байгаа  ч манайд эрх зүйн бие даасан  зохицуулалт дутмаг байгааг тэмдэглэе.

  Санхүүгийн нөөцийн хувьд аль ч орны хувьд нутгийн удирдлагын тогтолцоонд, ялангуяа, өөрөө удирдах ёсны байгууллагад хамгийн хүнд асуудал байдаг. Орон нутгийн өөрөө удирдах ёсны эдийн засгийн үндсийг бүрдүүлдэг чухал зүйл бол орон нутгийн өмч юм. Төрийн өмчийн тухай Монгол Улсын хуулийн 9 дүгээр бүлэг бүхэлдээ орон нутгийн өмчийн эрхийг тодорхойлсон байна. Хуулиар Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд өмчийн  тодорхой эрхүүдийг олгож орон нутгийн өмчийн өмчлөгч байхаар заасан боловч зарим эргэлзээтэй заалт бий.

Тухайлбал,  өмчийг “захиран зарцуулах” эрх Засаг даргад байх бөгөөд Хурал түүнд нь хяналт тавих эрхтэй. Тиймээс ч өмчийн газар нь Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд бус Засаг даргад харьяалагддаг агентлаг хэлбэртэй байна. Энэ нь Иргэдийн Төлөөлгчдийн Хурал орон нутгийн өмчийн өмчлөгч байна гэсэн зарчим хэрэгжих боломжийг хэрэг дээрээ хязгаарлаж байгаа юм. Сум орон нутгийн эдийн засаг, санхүүгийн нөөцийг бүрдүүлэх хоёр дахь эх булаг бол албан татвар, төлбөр, хураамж юм. Түүнийг Монгол Улсын Татварын ерөнхий хуульд 14 төрлийн татвар, төлбөр, хураамжаар зүйлчлэн тодорхойлсон буй.

 Тэдгээрийн дотроос аймаг, нийслэлийн Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал агнуурын нөөц ашигласны, газрын болон мод түлээ ашигласны төлбөрөөс бусад татварын хувь хэмжээг Улсын Их Хурлаас баталсан хязгаарт багтаан тогтоох эрхтэй.  Энэ хуулийн дагуу дурьдсан эх үүсвэрээс бүрдүүлсэн санхүүжилт ихэнх аймагт орон нутгтийн  төсвийн өчүүхэн хэсгийг бүрдүүлдэг учраас  нутгийн удирдлагын тогтолцооны санхүүгийн нөөцийн баталгаа болж чадахгүй байна. 

 Монголын нутгийн удирдлагын тогтолцоонд  төв засаг төр юу хариуцах,  нутгийн удирдлагын байгууллагууд юу хариуцахыг нарийвчлах зайлшгүй шаардлага бий. Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулиар  аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг даргад олгосон нийтлэг бүрэн эрх 44, аймаг, нийслэлийн Засаг даргад олгосон 14, сум дүүргийн засаг даргад олгосон бүрэн эрх 8 байдаг бол багийн Засаг даргын хувьд тодорхой 20 чиг үүрэг тодорхойлсон. 

Үүнээс гадна аль аль нь хуулинд заасан бусад бүрэн  эрхийг хэрэгжүүлэхээр тусгагджээ. Шат шатны Засаг дарга нарт  олгосон бүрэн эрхэд дүн шинжилгэээ хийж үзэхэд ижилхэн бүрэн эрх олон байгаа нь хариуцлагыг бүрхэгдүүлэх, хамгийн гол нь дээд шатны удирдлагаас доод шатны эрх хэмжээний асуудалд үзэмжээрээ оролцох боломжийг нээж, зохицуулалтын үр нөлөөг үлэмж сулруулж байна.  

 Гурав. Нутгийн удирдлагын улс төрийн болон мэрэгжлийн  нөөц буюу тогтолцооны “инженер, барилгачид”-ын байдал ямар байна вэ?

 Нутгийн удирдлагын тогтолцоог тамирдуулж, олон  түмэнд нэргүй, үнэгүй болгож байгаа хамгийн гол шалтгаан бол яах аргагүй орон нутаг дахь улс төрийн харилцааны дампуурал,  мэргэжлийн удирдлагын  хомсдол мөн. Улс төрийн харилцааны дампуурал  нь юуны өмнө орон нутгийн сонгуультай холбогдоно. Манай улс ардчилсан тогтолцоонд шилжсэн эхний жилүүдэд орон нутгийн сонгууль намын бус шинжээр зохион байгуулагдаж байсныг өмнө тэмдэглэсэн. Үүнийг дараа дараагийн нам оролцсон сонгуультай харьцуулан судалж, үнэлэлт дүгнэлт хийхэд тун илүүдэхгүй дээ.

 Одоо нэгэнт намын шинжээр сонгууль явуулж орон нутгийн хурлыг бүрдүүлж байгаа нөхцөлд  сайн зүйл бий  л байх. Харин нутгийн удирдлагын тогтолцоонд буй болгосон сөрөг зүйлийг би илүү онцолж байна. Тухайлбал,  орон нутагт өөрөө удирдах ёсны байгууллага бус намын бүлгүүдээс бүрдсэн “жижиг парламент” буй болж хувирсан,  аймаг сум, баг хороо, бүр гэр бүлд хүртэл улс төржсөн хийрхэл газар авсан, намын олонхиос Засаг даргад нэр дэвшүүлэх ёстой учраас намын боловсон хүчний чанараас хамааралтай болсон, орон нутгийн эрх ашиг, намын эрх ашиг хоёр зэрэгцэх, өрсөлдөх, зөрчилдөх явдал газар авсан,  орон нутгийн төрийн үйлчилгээний байгууллагууд дотор улс төржсөн хуваагдал бий болох, байгууллагууд даргынхаа дэмждэг намын чиглэлээр улстөрийн тодорхой байр суурь эзэлж, талцах зэрэг зохисгүй байдал гарах болсон байна. Үүнийг илааршуулах гол арга нь орон нутгийн сонгуульд намын оролцоог хязгаарлах байж болохыг судлааачид тэмдэглэдэг. Гадны зарим оронд ч ийм жишиг бий.   

            Нутгийн удирдлагын төвшин дэх улс төрийн нөөц гэдэг бол тэнд байгаа улс төрийн нам төдий биш ээ. Үүнд эрх чөлөөтэй иргэн, ТББ, янз бүрийн бүлэг, холбоо, малчдын нөхөрлөл гээд  иргэний нийгмийн байгууллагууд гол нөөц нь юм. Энд улс төрийн нам дээр гарч томрохын оронд иргэний нийгмийн бүтцийн хувьд нэг эгнэнд орж, хамтран засаг, захиргааны  удирдлагад хяналт тавьдаг байх ёстой.  Ингэж хуульчлах шаардлага бий болжээ.

            Сонгуулиас гадна ер нь аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг даргын Тамгын газрын бүтцийг хянан үзэж давхардлыг арилгах, зарим дамжуулах шинжтэй үйл ажиллагаа бүхий нэгжүүдийг цомхтгох зэрэг арга хэмжээ зайлшгүй болжээ. Хоёрдмол удирдлагатай гэж яригддаг байгууллагуудын дарга, эрхлэгчдийг томилох, чөлөөлөх эрх мэдлийг төв орон нутгийн хооронд зөв хуваарилахад энэ цомхтголын зорилго оршино. Одоогийн байдаар манайд албан ёсны зарчим яривал:

• Төвөөс дангаараа мэдэж томилдог
• Орон нутаг өөрөө мэдэж томилдог
• Аль нэг нь нөгөөдөө санал болгож томилдог гэсэн 3 хэлбэр бий. 

 Тогтолцоо, тоглоомын дүрмээс шалтгаалж энэ хэлбэрүүдийн аль нэгийг сонгодог.  Чингэхдээ эрхлэх ажлын онцлогоос хамааруулж  хүний нөөцийн менежментийн онол, зарчимаар тодорхой шалгуур гарган  сонгон шалгаруулах арга өнөөдөр түгээмэл бий. Харин манай амьдрал дээр бол  улс төрийн харьяалал, бизнесийн ашиг сонирхол, нутаг ус, найз нөхдийн холбоо мэтийн ёс бус шалгуур голлодог болоод олон жил боллоо. Ийм хандлагын уршигаар “ухаангүй ноёнд урагшгүй албат” гээчийн зуд энд тэндгүй нүүрлэх болжээ. Үүнтэй холбогдуулан Монгол Улсын хөдөлмөрийн баатар, ардын багш Б.Чимид гуай нэгэнтээ “Сум, баг хоёр сульдаж гүйцэхнээ. Сургууль, эмнэлэг хоёр нь яамаа дагаж “томроод”, суугуул уугуул иргэд нь “мөнгөө сүүлдэж” нүүгээд нэг л биш ээ” хэмээн сэтгэл зовинон бичиж суусныг дурьдахад илүүдэхгүй биз ээ.

    Сүүлийн хэдэн жилд төрийн, нутгийн удирдлагын ажил албан хувийн болон тодорхой бүлэглэлийн бизнесийн эрх ашигт хөтлөгдсөн томилгоо хэрээс хэтэрлээ. Ийм хандлага цаашид өргөжин тэлбэл тун аюултай гэдгийг учир мэдэх хүмүүс анхааруулж байна.   Энэ бол чухамдаа

“Ашиг харж төр барилцагч

Араатнаас дор аюул удмуй” гэсэн Чингис хааны захиас сургаалын зүй ёсны үргэлжлэл мэт.

            Хүний нөөцийн салбарт орон нутгийн эрх мэдэл туйлийн хангалтгүй,  засаг төрийн төв байгууллагын бараг бүх нэгж, аймагт, аймгийн бараг бүх байгууллага суманд нэгж төлөөлөлтэй болж тэдгээр нь бүхэлдээ босоо удирдлагатай байна. “Ардчиллыг хөгжүүлэх”, “төвлөрлийг сааруулах” нэрийн дор гол төлөв хандивлагчдын хөрөнгөөр мөн ч олон төсөл хэрэгжсэн дээ. Гэтэл өнөөдөр баг, сумын бага дунд сургуулийг хүртэл, багийн эмчээс аймгийн нэгдсэн эмнэлэгийг хүртэл, хүн амын анхдагч үйлчилгээний цэг салбарыг яам санхүүжүүлж, шууд захирч байна. Төвлөрөл саарсангүй.   

            Одоо иргэдийн орлцоотой төсөв, сум хөгжүүлэх сангийн хөрөнгө гээд орон нутагт мөнгө зарах  эрх мэдэл очиж буй. Гэтэл энэ босоо удирдлага, төрийн сангийн тогтолцоо яаж үйлчлэх юм бэ? Энд тоглоомын дүрэм нь ойлгомжтой болсон уу?  Иргэд асууна, иргэд ингэж үзэж байна гэж их ярих болж. Энэ  сайн байх л даа. Харин хэр зөв асууж, хэр зөв нэгтгэж, басяаж бодлого болгож байгаа нь тодорхой бус бол бас эргэлзээ, хардлага дагуулна шүү дээ. Эцэст нь төсвийн хөрөнгийг, сум хөгжүүлэх сангийн мөнгийг  идсэн, шамшигдуулсан, хууль бусаар захиран зарцуулсан гээд хавтгайрсан зарга болох вийдээ гэсэн болгоомжлол байна.  Хэрэв зөв юм эхэлсэн бол эхнээс нь өөдтэй, өнгөтэй авч явах нь чухал хэмээн ийм болгоомжлол хэллээ.