Ц.Бүжидмаа 2016.08.10

Засгийн газрын бүтэц гэдэг хэн нэгэнд зориулж гаргадаг албан тушаалын сүлжээ биш

Засгийн газрын бүтэц гэдэг хэн нэгэнд зориулж гаргадаг албан тушаалын сүлжээ биш

УИХ-ын ээлжит сонгуульд МАН үнэмлэхүй ялалт байгуулж, шинэ Засгийн газар байгуулагдсан энэ үед олон нийтийн дунд Мэргэжлийн Засгийн газрын талаар хүлээлт өндөр байна. Засгийн газраа хэрхэн байгуулж, томилгоогоо хэрхэн хийж байгааг сонирхож байгаа хүмүүс цөөнгүй.

Энэ асуудлаар ШУТИС-ийн Бизнесийн удирдлага, Хүмүүнлэгийн сургуулийн Эрдэмтэн нарийн бичгийн дарга доктор Ц.Бүжидмаатай ярилцлаа. 

-Шинэ Засгийн газар төрийн албан хаагчдыг тоогоор цөөрүүлэх бололтой. Ер нь төрийн албан хаагчдыг Засгийн газар солигдох бүрд өөрчлөөд байх нь хир зохимжтой вэ?

Ц.Бүжидмаа

-Шулуухан хэлэхэд Монгол улсын төрийн алба улс төрөөс хараат болсон гэмээр дүр зураг харагддаг.

Төрийн албаны бүтэц, зохион байгуулалтыг намын бодлого шийдвэрээр өөрчилдөг байдал тогтсон гэж судлаачид, хууль санаачлагчид нэг биш удаа дүгнэж бичсэн байдаг. 

Улс төрийн намын харьяаллаар ажилд томилдгоос болж төрийн албаны хүний нөөцийн бодлого тогтворгүй, төрийн албан хаагчийн ажлын байр баталгаагүй болсон.

Өөрөөр хэлбэл сонгуулийн үр дүнгээр байгуулагдсан Засгийн газрын бүтэц, зохион байгуулалт өөрчлөгдөх бүрт төрийн албан хаагчдыг олноор халж, сольдог бодит байдал бий болсон.

Хэдхэн тоо баримт хэлье л дээ.  

Жишээлбэл Захиргааны хэргийн шүүх дээр Төрийн албан хаагчийг ажлаас нь үндэслэлгүй халсантай холбогдсон маргаан сонгуулийн дараа буюу 2009 онд 31 хувь, 2013 онд 42 хувиар өмнөх жилүүдээс өссөн үзүүлэлттэй байдаг.

Захиргааны хэргийн шүүх яг энэ асуудлаар 2008 онд 87, 2009 онд 126,  2012 онд 78, 2013 онд 134 хэргийг тус тус шийдвэрлэсэн байдаг.

Намын харъяаллаар ингэж халж, сэлгэснээр тэд улс төрийн нөлөөлөлд автах, бие даасан хараат бус байдлаа хангаж чадахгүй байх, төрийн бодлогын залгамж холбоо алдагдах, хариуцлагын механизм сулрах зэрэг нөхцөлүүд бий болдог.

-Төрийн алба мэргэшсэн, тогтвортой, улс төрөөс ангид байх үндэс нь Мерит зарчимыг баримтлах, хамгаалах явдал юм. 

-Уг нь манай одоогийн Төрийн албаны тухай хуулинд мерит зарчмын шаардлагуудыг хуульчлан тогтоож өгсөн байдаг.

Яг энэ зарчмаа бариад явбал Засгийн газар солигдох бүрд мэргэшсэн төрийн албан хаагчид солигдох явдал гарахгүй байж болох юм. 

-Та энэ “Мерит” тогтолцооны талаар уншигчдад тодорхой ойлголт өгөөч?

-Хамгийн анх 1883 онд АНУ-ын Ардчилсан намын сенатч Жорж Пендлтон “Төрийн ал­ба­ны шинэтгэлийн акт” гэдэг баримт бичгийг санаачилж батлуулсан.

Энэ нь хожмоо “Пендлтоны хууль” гэж алдаршсан.

Энэ нь улс төрийн намуудад сонгуулийн үр дүнгээр төрийн албан тушаалыг хуваарилдаг, төрийн албанд улс төр хүчтэй нөлөөлдөг шударга бус тогтолцоог өөрчилсөн.

Энэ үеэс эхлэн төрийн албаны мерит тогтолцоо бий болсон гэж үздэг.

Япон, Өмнөд Солонгос зэрэг Азийн өндөр хөгжилтэй орнууд дэл­хийн хоёрдугаар дайны дараа төрийн албандаа “Мерит тогтолцоог” хэрэгжүүлснээр богино хугацаанд өндөр хөгжилтэй орон болон хөгжсөн гэж судлаачид үздэг.

“Мерит” гэдэг үгийг монголчилбол “гавьяа зүтгэл, чанар чансаа, сайн тал, хүлээн зөвшөөрөгдсөн байдал” гэсэн утгатай.

Манайхан “Чадахуйн зарчим” ч гэж орчуулсан байгаа. Харин сүүлд өргөн барьсан Төрийн албаны шинэ хуулинд “Төрийн алба мэргэшсэн, тогтвортой байх зарчим” гэж томьёлсон.

Энэ ойлголт нь төрийн албан тушаалыг эрхлэх шалгуур шаардлагуудыг бүрэн хангасан хүнийг тухайн албанд шилж, томилох үйл явцыг илэрхийлдэг. 

Жишээ нь би сонгогдсон тойрогтоо нэг жижигхэн мөртлөө гоёмсог, чанартай байшин бариулах шаардлага гарчээ гэж бодоё.

Чадахгүй бол би өөрөө огцорох ёстой. Би тендэр зарлаад  ирсэн байгууллагуудын барьсан байшинг нь үзээд, зарим зүйлийг нь газар дээр нь хийлгэж үзээд, үнэхээр бидний шаардлагад нийцүүлж тэр байшинг барьж чадах багийг л сонгоно биз дээ.

Тэрнээс надад мөнгө өгсөн ч юм уу эсвэл би маш сайн барина гээд байгаа хүмүүсийг сонговол дараа нь би өөрөө огцроно биз дээ. 

Тиймээс би мэргэжлийн хүмүүсийг сонгож таарна. Ерөөсөө гол зарчим нь энэ.

Нөгөө талаар ажил албандаа хүлээн зөвшөөрөхүйц үр дүн гаргасных нь төлөө албан тушаал дэвшүүлэх тухай ойлголт юм.

Товчихондоо мерит тогтолцоо гэдэг нь “улс төрийн нөлөөллөөр бус, өрсөлдөөний зарчмаар төрийн албанд томилогдох, албан тушаал дэвших” тогтолцоо юм.

Харин сүүлийн үед улс орнууд Мерит зарчмыг төрийн албанд анх шалгаруулж авах,  дэвшүүлэх гэдгээс хальж, чөлөөлөх, цалин хөлсийг тогтоох, сургалт хөгжлийн бодлого, хэрэгцээг тодорхойлох, гүйцэтгэлийг үнэлэх зэрэг төрийн албаны хүний нөөцийн бүхий л асуудалд баримталдаг болсон.

Манайд ч гэсэн мерит системийн хэрэгжилтийг сайжруулах үндэс суурь одоогийн хүчин төгөлдөр байгаа хууль тогтоомж, бодлогод бэлхнээ байгаа гэж хэлж болно. 

Гагцхүү түүнийг хэрэгжүүлэх улс төрийн хүсэл эрмэлзэл чухал.       

-Төрийн удирдах албан тушаалд төрд ажиллаж байсан туршлагатай хүнийг томилох тухай асуудал гэж би ойлголоо. Мерит тогтолцоо ямар үед хэрэгжих боломжтой вэ?

-Мерит тогтолцооны  2 үндсэн хэлбэр байдаг.

Дэлхий нийтэд өнөөдөр карьерын (career-based) буюу, албан тушаалын (position based) гэсэн 2 төрлийн систем хэрэглэж байна.

Үүнийг  “шатлан дэвших” болон “нээлттэй сонгон шалгаруулалтаар томилох” тогтолцоо гэж ойлгож болно.

Улс төрийн албан тушаал бол арай өөр. Гол анхаарах цэг нь төрийн жинхэнэ алба юм.

Энэ дээр л төрийн ажлын мэдлэг туршлагатай хүмүүсээ томилдог, сонгуулийн үр дүнгээр халж сольдоггүй байх ёстой.

“Шатлан дэвших” тогтолцооны хувьд уг албан тушаалд хир зэрэг үр дүнтэй ажилласан, дараагийн шатны албан тушаалд очих мэдлэг туршлага хуримтлуулж чадсан эсэх, чадвартайгаа харуулж нотолж чадсан эсэх нь чухал.

Тэрнээс биш төрийн албанд ажилласан жилээс шалтгаалан албан тушаалын зэрэглэл, цалин хөлс нэмэгддэг байдлыг халах ёстой юм.

Зарим улс орон төрийн албан хаагчдаа насаар нь томилдог.

Ингэснээр тэднийг улс төрийн нөлөөллөөр халж солиод байдаггүй, ТАХ ч хэнээс ч айхгүй шударгаар ажилладаг гэж үздэг.

Харин “нээлттэй сонгон шалгаруулалтаар томилох” гэдэг нь энгийн үгээр тайлбарлавал төрд ажиллаж байгаагүй ч тухайн салбарыг удирдаж чадах үнэхээр чадвартай хүнийг шударгаар өрсөлдүүлж,  томилно  гэсэн үг.

Ингэхдээ гол нь сонгон шалгаруулалт нь тухайн албан тушаалыг хаших мэдлэг чадварыг нь илрүүлж чаддаг шударга тогтолцоо байх ёстой.

Сонгон шалгаруулалтаа сайн хийж чадахгүй бол энэ тогтолцоо ажиллахгүй.  

Харин ч урвуулан ашиглах, хамаатан садан, танил талаа томилох сөрөг үзэгдлүүд газар авна.

Үүнийг хэрэглэж байгаа улс орнууд ихэнхидээ топ менежерүүдээ ингэж сонгодог, дээр нь нэмээд тэдэнд цалин хөлс, урамшууллын өөр тогтолцоо хэрэглэдэг туршлага байна.

Сүүлийн үед энэ хоёр системийн элементүүдийг нэгтгэж “холимог систем” (Hybrid) хэрэглэж буй улс орнуудын тоо нэмэгдэж байна.

Эдгээр улс орнуудын хувьд карьерын, нээлттэй болон холимог системийн алийг нь хэрэглэж байгаагаас шалтгаалан олон төрлийн ерөнхий нөхцөл болон тусгай шаардлага, сонгон шалгаруулах арга зүйг ашигладаг.

Ингэж цогцоор нь хэрэгжүүлж байж л бид Мерит тогтолцоог хэрэгжүүлж хамгаалж чадна.

Манай улсын хувьд хамгийн эхний ээлжинд төрийн албаны сонгон шалгаруулалтаар хууль хэрхэн цээжилснийг биш, салбарын бодлогыг тодорхойлох, нөөцийг хэрхэн удирдахаас өгсүүлээд, шийдвэр гаргах чадвар, стратегич чанар гэх мэт тухайн албан тушаалыг хаших чадваруудыг нь илрүүлдэг, үнэлдэг, шударгаар өрсөлддөг болгож зарчмын өөрчлөлт хийх шаардлагатай.

Төрийн албаны шалгалтын арга, хэлбэр, агуулга бүх зүйлийг өөрчлөх хэрэгтэй.

Түүнчлэн тухайн албан тушаалд шаардлагатай мэдлэг, ур чадваруудыг илрүүлдэг тестийг боловсруулдаг судлаачид, тийм тестийн сан бүхий төвүүд, сонгон шалгаруулалтыг гардан явуулдаг хөндлөнгийн байгууллагууд бий болгох гээд хийх ажил маш их бий.

Түүнчлэн албан тушаалд тавигдах шаардлагуудыг албан тушаал бүрээр нарийвчлан тодорхойлохгүй бол бид яг тохирсон хүнийг шилж сонгож чадахгүй.

Ер нь бол бид төрийн байгууллагын гүйцэтгэх албан тушаал, хэлтэстэй дүйцэх нэгжийн даргын албан тушаалд "Шатлан дэвших” тогтолцоог хэрэглээд, харин Төрийн нарийн бичгийн дарга, агентлагийн дарга, аймаг, нийслэлийн Засаг даргын Тамгын газрын дарга, тэдгээртэй адилтгах зэрэглэлийн албан тушаалд “нээлттэй сонгон шалгаруулах” зарчмыг хэрэгжүүлж болох юм.

ГЭХДЭЭ “Нээлттэй сонгон шалгаруулалт гэдэг бол улс төрийн томилгоо биш” гэдгийг л  хэзээ ч мартаж болохгүй.

-Мерит тогтолцоог хэрхэн зөв хэрэгжүүлэх вэ?

-Үүнд Төрийн албаны зөвлөл гол үүрэгтэй. Төрийн албаны зөвлөл бол Төрийн албаны хуулийн хэрэгжилтийг хангуулж байдаг “Төрийн албаны хуулийн цэц” юм.  

Төрийн албаны зөвлөл л томилгоо, сонгон шалгаруулалт шударга явагдаж байгаа эсэхэд, төрийн албан хаагчид үндэслэлгүй халагдаж байгаа эсэхэд хяналт тавьж, топ албан тушаалтнууд дээр сонгон шалгаруулалтын үр дүнгээр хэн хэнийг томилж болох тухай саналаа сайд нарт хүргүүлдэг, сайд нарын шударга бус томилгоог хүчингүй болгодог хараат бус байгууллага байх ёстой юм. 

Мөн түүнчлэн Мерит тогтолцоо ямар үед хэрэгжих боломжтой вэ гэхээр нэгэнт сонгон шалгаруулалтаар томилсон төрийн албан хаагчдын үйл ажиллагааны үр дүнг шударгаар үнэлдэг гүйцэтгэлийн үнэлгээний тогтолцоог зөв хөгжүүлэх, үр дүнгээр нь цалин хөлсийг тогтоодог, үнэлгээндээ үндэслэн тухайн ажилтны ямар ур чадварыг хөгжүүлэх шаардлагатай байгааг нь шинжиж, байгууллагын болон хувь хүний сургалт хөгжлийн бодлого чиглэлийг гаргадаг.

Энэ бүхэн нийлж байж цогц систем болж ажиллана.

Төгсгөлд нь хэлэхэд манайд “Төрийн шинэтгэлийн дунд хугацааны стратеги” 2004 онд, түүнийг  хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааных нь төлөвлөгөө 2007 онд батлагдсан байдаг.

Энэ хөтөлбөр дууссанаас хойш төрийн албаны шинэтгэл ямар нэгэн бодлого хөтөлбөргүй урсгалаараа явж байна уу даа гэж бодогддог.  

Уг нь Төрийн албаны зөвлөл шинэ хөтөлбөр боловсруулаад явж байсан, батлуулж чадаагүй байх. 

Тиймээс яаралтай Төрийн албаны шинэчлэлийн бодлогын баримт бичгийг батлах шаардлагатай.

Энэ бол тогтолцооны гажуудал үүсэхээс сэргийлэх, Мерит тогтолцоог хамгаалан хөгжүүлэх гол нөхцөл, арга хэрэгсэл гэж үзэж байна

-Засгийн газрын бүтэц, яам агентлагуудын бүтцийн асуудлаар та юу хэлэх вэ?

-Улс төрийн намууд сонгуулийн мөрийн хөтөлбөрөө боловсруулах, Засгийн газраа шинээр эмхлэн зохион байгуулахдаа улс орны хөгжлийн бодлогод суурилсан шинжлэх ухааны үндэслэлтэй, бодитой судалгаан дээр үндэслэх ёстой.

Юуны түрүүнд тухайн улс хөгжлийнхөө тодорхой шатанд ямар хөгжлийн бодлого, стратеги баримталж байна гэдгээс хамаарч тэргүүлэх чиглэлээ тодорхойлдог, тэгээд тэрэндээ нийцүүлж, ямар ямар яамтай байх вэ, ямар ямар агентлагуудтай байх вэ гэдгийг тогтоодог.

Тэрнээс Засгийн газрын бүтэц, орон тоо гэдэг бол хэн нэгэн хүнд, ямар нэгэн улс төрийн хүчинд зориулж гаргадаг ТОО биш, албан тушаалын сүлжээ биш юм.

Цаашлаад чиг үүргийн шинжилгээ (functional analyse), ажлын шинжилгээ (job evolution) дээр үндэслэж, агентлаг, газар хэлтсүүдийн бүтэц тогтолцоог гаргадаг.

Яамдын газрууд дотроо хэлтэсгүй байх чиглэл баримтлана, 100 –с дээш ажилтантай бол .... гэхчлэн зүйлүүд сайтууд дээр тавигдсан байна лээ.

Уг нь хэдэн ажилтантайгаас нь шалтгаалж асуудлыг шийддэг бус энгийн үгээр хэлбэл ямар ямар чиг үүрэг хэрэгжүүлдэг, тэрийг нь хэн хэн хийх ёстой вэ гэдэг өнцгөөс авч үзэх шаардлагатай.

Ер нь тэгээд үе үеийн засгийн газрууд Чиг үүргийн шинжилгээнд ач холбогдол өгч байгаагүй.

Удирдлагын академийн судлаачдаар хийлгэж байсан тохиолдол бий.

Нарийндаа арай өөрөөр л шийдсэн байдаг санагдаж байна.

Уг нь одоо байгуулагдсан Засгийн газар Монгол улсад төрийн албаны шинэчлэлийг хэрэгжүүлэх, чиг үүргийн шинжилгээг хөгжүүлэхэд түлхүү анхаарах шаардлагатай байна даа.

-Орон тоог бууруулах төсөв хэмнэх нарийвчилсан тооцооллыг Сангийн яамныхан гаргасан гэсэн мэдээлэл гарч байгаа. Энэ ямар учиртай юм бол, ганцхан Сангийн яам шийднэ гэсэн үг үү?

-Чиг үүргийн шинжилгээг стратеги бодлогод нь шинжилгээ хийх, хэрэгжүүлж байгаа хөтөлбөр, үйл ажиллагаанд нь шинжилгээ хийх, бүтэц, зохион байгуулалтын шинжилгээ, Төсөв, санхүү, зардлын шинжилгээ гэх зэргээр хийж болдог.

Мэдээж яам болгон мэргэжилтнүүдээ оролцуулан шинэ бүтцийн талаарх санал, төсөлөө боловсруулсан байх.

Харин Сангийн яам Төсөв, санхүүгийн зардлын шинжилгээ талаас нь ажилласан болов уу гэж бодож байна.

Ер нь бол гаднын орнуудын туршлагаас харахад Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газар нь чиг үүргийн шинжилгээ хийх, боловсронгуй болгох арга хэмжээг удирдлагаар хангаж, мэргэжлийн байгууллага, судалгааны төв, судлаачдаар хийлгэдэг.

-Тахарын ерөнхий газар татан буугдсан гэх мэтээр ухралт хийж байна уу гэж харагдаж байгаа. Мөн хэмнэлт хийх нэрээр иргэнд үйлчилдэг бүтцийг л хасч танах нь гэсэн хардлага ч байна?

-Би хуулийн мэргэжлийн хүн биш учраас нарийн хэлж мэдэхгүй байна.

Иргэнд үйлчилдэг байгууллага гэдэг талаас нь аваад үзвэл дахиад л чиг үүргийн шинжилгээний асуудал яригдана л даа.

Энэ шийдвэрийг гаргахдаа чиг үүргийн шинжилгээ хийсэн болов уу гэж бодож байна.

Мэдээж мэргэжлийн хүмүүс ажилласан байх л даа.

Гэрч хохирогчийг хамгаалах тухай хуулинд аюулгүй байдлын хамгаалалтын арга хэмжээ, сэтгэл зүйн хамгаалалтын арга хэмжээ гэсэн 2 аргаар хамгаална.

Тэр аюулгүй байдлын хамгаалалтын арга хэмжээг цагдаагийн алба, мөрдөх алба, Авлигатай тэмцэх газар, Тагнуулын ерөнхий газар хэрэгжүүлнэ гээд заачихсан байгаа.

Харин Сэтгэл зүйн хамгаалалтын арга хэмжээг нь яасан юм бол гэдэг хардлага төрнө.

Тэгвэл хуулинд нэмэлт өөрчлөлт оруулж, дээрхи байгууллагууд  гэрч, хохирогчийг хамгаалах чиг үүрэг бүхий хамгаалалтын тусгай нэгжтэй байна.

Энэ нэгжийн дэргэд мэргэжлийн хууль зүйн зөвлөгөө өгөх болон сэтгэл зүйчийн баг ажиллана гэж оруулсан байна лээ.  

Өөрөөр хэлбэл энэ чиг үүргийг хэрэгжүүлэх бүтцийг нэмж бий болгох эрх зүйн зохицуулалтыг оруулж өгсөн гэж харагдаж байгаа. Би энэ талаар нарийн судлаагүй учир тодорхой зүйл хэлмээргүй байна.

-Энэ бүх яриад байгаа зүйлүүдийг төрийн бодлогоор дэмжих ямар хувилбар байж болох вэ?

-Төрийн бодлогын судалгаа шинжилгээ, төрийн албан хаагчид, удирдах ажилтны  сургалт хөгжил, сонгон шалгаруулалт, үнэлгээний зөвлөх үйлчилгээг хэрэгжүүлдэг бүтэц зайлшгүй шаардлагатай.

Эсвэл Удирдлагын Академи энэ чиг үүргийг  хэрэгжүүлэх ёстой.

Одоо энэ чиглэлээр ажиллаж байгаа ганц байгууллага даа.

Гэлээ ч төрийн бодлогоор дэмжих шаардлагатай.

Бусад орнуудад төрийн бодлогын судалгаа шинжилгээг дагнан хийдэг байгууллага, хүрээлэнгүүдтэй байдаг.

Эдгээр нь төрийн шинэчлэлийн лаборатори жишгээр ажиллаж, шинэ мэдлэгийг үйлдвэрлэж, шинэ арга зүйг турших, нэвтрүүлэх зөвлөх үйлчилгээг Засгийн газар, төрийн байгууллагуудад үзүүлдэг.

Монгол улсад ийм байгууллага, дор хаяад “зөвлөх үйлчилгээний төв” байгуулах, хэрэгцээ шаардлага маш их. Эдгээрийг товч дурьдвал 7 зүйлээр тодорхойлж болно.

  1. Монгол улсад төрийн бодлогын судалгаа шинжилгээг бодлогоор дэмжих орчин бүрдээгүй, судалгаанд суурилсан нийтийн удирдлагын бодлого хөтөлбөрүүд байхгүй.
  2. Төрийн байгууллагуудын хүний нөөцийн хөгжил, чиг үүрэг, бүтэц зохион байгуулалт, байгууллагын соёлд шинэ мэдлэг шингээх, шинэ аргачлал нэвтрүүлэх ажил хийгддэггүй.
  3. Төрийн байгууллагуудад ажлын байрны шинжилгээ хийгддэггүй, ажлын байрны тодорхойлолт оновчтой бус
  4. Иргэнд үйлчилдэг, нээлттэй, ил тод төрийн үйлчилгээний орчин бүрдээгүй, түүнд нийцүүлсэн ажлын байрны соёлыг бий болгоогүй
  5. ТА-ны сонгон шалгаруулалтын арга хэлбэр хоцрогдсон, өнөөгийн шаардлагыг хангахгүй болсон.
  6. ТА-ны цалин хөлсний тогтолцоо оновчтой бус
  7. ТАХН-ын удирдлагын хөгжлийн бодлогыг тодорхойлдог, аргачлал, стандартыг боловсруулдаг байгууллага байхгүй.

Энэ бүхний улмаас мерит зарчмыг хамгаалах хөгжүүлэх хүч суларсан.  Энэ нь өөрөө “төрийн бодлогын судалгаа шинжилгээний байгууллага, төрийн удирдлагын зөвлөх үйлчилгээний төвүүдийг байгуулах зах зээлийн хэрэгцээг бий болгосон байна.

Энэхүү дүгнэлтүүдийн нотолгоо, судалгааны үндэслэлтэй гэдгийг нэмж хэлээд ярилцлагаа дуусгая даа.

Цаашлаад дан хүний нөөцийн асуудлаар тэр дундаа төрийн удирдах ажилтны хөгжлийн хөтөлбөр, цалин хөлсний тогтолцоо, үр дүнгийн удирдлага, ёс зүйн менежмент гээд олон асуудлаар ярьж болно.

Ярилцсан Б.Янжмаа.